北京7月28日电 地方立法是地方人大创制法律规范的活动，地方立法必须符合本地实际和客观规律。《立法法》赋予所有设区的市的地方人大立法主体资格，地方立法须有服务大局、面对现实的问题意识。地方立法不得与上位法相抵触，必须解决好法规同质化问题。善于适用立法变通权，用足用活区域协同立法权。不同的立法权限和立法能力，决定了不同类型的地方性法规的效力等级。地方人大立法具有修补法律漏洞的功能和职责，习惯法作为一种内生型社会治理规范，对法律漏洞的修补具有重要意义，立法质量评价对促进地方立法质量提升具有重要的功效价值。由广东行政学院主管主办的全国高校优秀社科期刊、RCCSE中国核心（A刊）核心期刊、“复印报刊资料”重要转载来源期刊、“中国人文社会科学AMI” 综合评价（A刊）核心期刊《公共治理研究》，2026年第3期发表宋才发教授《地方人大立法权限、实践与完善研究》论文（全文2.1万字）。《公共治理研究》主编王升平、副主编赵超，本文责任编辑晏中。

引用格式:宋才发.地方人大立法权限、实践与完善研究[J].公共治理研究,2026(3)：83-96.

 宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人；内蒙古财经大学特聘教授。

 地方人大立法权限、实践与完善研究

宋才发

一、问题的提出

地方立法是地方人大及其常委会创制法律规范的活动。根据《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）和《中华人民共和国立法法》（以下简称为《立法法》）赋予地方人大及其常委会的立法职权并为了读者阅读方便起见，以下凡指向“地方人大及其常委会”的语词概念，一律简称为“地方立法机关”。我国地方立法分为一般地方立法、民族自治地方立法和特别行政区立法三大类。“一般地方立法”由省级及部分市级人大制定，需报全国人大常委会备案；“民族自治地方立法”是指民族自治地方立法机关，依法制定“自治条例”“单行条例”的立法活动，民族自治地方制定的法规需经上级权力机关批准后生效；“特别行政区立法”具有高度的自主性和适应性。2015年全国设区的市获得立法权之后，形成了法治统一前提下的多层次立法体系。依据2023年3月修正的《立法法》第八十一条规定，设区的市的人民代表大会及其常务委员会，根据本市的具体情况和经济社会发展的实际需要，在不同《宪法》、法律和上位法相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规。2025年是实施“十四五”规划的收官之年，“国务院2025年度立法工作计划”强调要深入推进地方立法、执法领域改革，坚持立、改、废、释并举，以高质量立法保障全面推进各方面工作规范化、法治化。地方立法机关要坚持民主立法，加强基层立法联系点建设，健全吸纳民意、汇集民智工作机制。

公众参与立法是实现地方人大科学民主立法的重要途径。立法参与权既是公民的一项政治权利，也是实现国家良法善治的前提。公众参与立法能起到分担立法责任的效果，有助于不同群体表达各自的利益诉求，提升公民守法的自觉性。公众参与立法一个最显著的特点，就是能够起到遏制立法活动被少数人垄断，防止地方立法异化为极少数人谋求部门利益和个人私利的手段。公众参与立法已成为地方立法的一种重要制度和重要方式。所有设区市的立法机关和依法享有立法权的其他地方立法机关，采取形式多样的公众参与实践活动，为公众普遍参与立法制度的发展完善，提供了有益的智力支撑和实践途径。最基层的群众不仅能够通过立法听证会、立法座谈会和立法征集建议等活动，自觉地参与到地方立法尤其是基层立法的过程中来，而且能够通过各种方式参与到社会事务和公共事务治理的过程当中去。然而尽管党的十八大以来，地方立法中公众参与的相关制度越来越健全，但在公众参与立法实践中仍然存在不少实际问题。譬如，地方立法信息公开不充分、不透明，公众参与地方立法缺乏制度保障，公众参与地方立法后评估不充分，等等。由于当下公众参与地方立法组织化程度普遍较低，分散的个体往往易于产生“搭便车”思想和行为，事实上降低了参与过程的效率，导致公众参与未能很好地发挥有效的监督作用。因此，习近平在党的二十大报告中强调，未来要花大气力“健全吸纳民意、汇集民智工作机制，建设好基层立法联系点”，进一步为广大民众和社会公众参与地方立法扫清障碍、畅通渠道。

地方人大立法要符合本地实际和客观规律。地方性事务具有厘定地方立法适合的存在范围、解决部门规章与地方性法规之间的冲突、辅助解释“不抵触”概念等多方面的功能。地方性事务的范围受职能下属化原则、市场统一原则和中央权威原则的制约和影响，必须按照事务性质的不同维度构造阶梯式的地方性事务治理模式，以利于相对精确地认定地方立法条文制定权的归属。地方人大立法要凸显法治思维、科学思维、创新思维和底线思维，注重社会公众、社会团体共同参与、良性互动，促使以人民为中心的立法活动充满活力、富有效率，有效遏制和防范地方立法可能发生的权力滥用。人们通常所说的法治思维是我国的一个原创性概念，揭示法治现代化不仅是制度变革，更是一场深刻的思维革命，为立法、执法、司法以及守法提供了合乎法治要求的思维指引。立法是对行为进行抽象化的思维过程，法律适用则是把一般性法律予以具象化的思维过程。各级地方人大领导要牢固确立“带头尊崇法治、敬畏法律”的法治思维，引导和带动人民群众树立习惯于“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的思维习惯。党的二十届三中全会提出，要“协同推进立法、执法、司法、守法各环节改革”。深化立法领域改革、扎实推进科学立法的关键是完善立法体制，党全面领导立法工作是完善立法体制的核心和根本。为此就要进一步完善党对立法工作重大问题的决策程序，加强地方人大对地方立法工作的组织协调和统筹力度，人大及其常委会对法律案起草的整个过程要发挥主导作用。尤其要规范法律法规起草征求人大代表意见制度，健全同人大代表议案、建议和立法规划、立法计划的衔接机制。

二、地方人大的立法权限

（一）中央为新时代地方人大高质量立法赋权赋能

《立法法》赋予所有设区的市的地方人大立法主体资格。党的十九大以来，在“全面依法治国”建设“法治中国”的进程，党中央明确提出要大幅度提升地方治理效能，依法赋予地方权力机关更多的立法权能和治理手段，其中一个重大的改革举措就是为地方人大配置立法权。2015年修正的《立法法》重新调整立法权配置，把地方性法规制定主体扩大到全国所有设区的市，2018年“宪法修正案”确认了这一做法。截至2023年底，全国共有289个设区的市、30个自治州、3个不设区的市的人大及其常委会，总共322个地方立法权主体。“立法能力”原本是2015年设区的市获得立法权的先决条件之一，现在回过头来考察2015年以来授权立法的实际情况，发现全国大多数省级人大常委会对设区的市，多采取“先上船，后补票”“先授权，后建设”的做法，不少设区的市的立法能力几乎就是从零开始的，这是一个需要认真总结和汲取的经验教训。地方人大立法能力的实际状况，既是立法机关合法、合理、高效行使立法权的基础，更是衡量地方人大立法质量优劣的一项核心指标。在过去较长的一段时期内，由于地方立法机关的整个立法工作，不适当地受到“法律工具主义”和“法治建设形式主义”的影响，地方人大立法工作一度出现程序空转、资源浪费等严重问题，致使地方立法机关的立法缺少最基本的特色与创新，中央与地方关系的制度优势未得到充分发挥。习近平指出，创新是引领发展的第一动力，地方人大“必须完整、准确、全面贯彻新发展理念”，在立法实践中找准贯彻落实的切入点、结合点和着力点，以高质量立法促进发展、保障善治。地方立法工作要把握好“守”与“变”、“定”与“动”的辩证关系，做到立法决策和改革决策相互衔接，立法进程与创新发展相适应，以立法促改革、促创新，推动地方人大立法工作高质量发展。

保障地方人大的立法权是加强基层政权建设的重要举措。“五四宪法”第五十四条规定，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民委员会”“自治区、自治州、自治县设立自治机关”，依法行使《宪法》赋予的地方立法权。“八二宪法”第九十五条规定，“省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府” 。地方各级人民代表大会是授权制定地方性法规的国家权力机关，地方立法机关制定的地方性法规，是地方意志的一种民主表达方式。地方立法机关的主体地位得到《宪法》认可，地方性法规的《宪法》地位依附于所在地方的《宪法》地位。1982年“宪法修正案”首次把“地方性法规”写入《宪法》。地方人大立法权限可以从其法定职权、立法授权以及法定事项的排除来确定。党和政府文件所说的“对地方立法授权”，说到底就是国家最高立法机关抑或上位法对地方人大立法设置权利义务关系的授权。中央在主动扩充地方立法权主体范围的前提下，鼓励地方人大大胆创新性立法体制机制，逐步提升地方立法质量、增进社会治理效能。扩容地方立法权主体范围不仅提升了地方治理能力，而且对国家治理体系和治理能力也产生了积极影响。因为地方立法权扩容具有推进治理现代化的趋向，表现为对中央集权和地方自主性产生正面影响。在激发地方制度竞争力的同时，试图以此来建构地方立法的作用方式，推动地方的民主治理、适应性治理、竞争性治理、创新性治理机制。

地方立法倡导“小切口”、“少而精”的立法模式。笔者近几年在广西基层进行立法调研时发现，基层立法普遍存在“高大尚”“大而全”的通病。这些劳民伤财的地方立法，要么照搬和重复上位法的规定，要么抄袭其他地方的版本，本地方特色不突出、实际效用能力差。地方性法规对上位法已规定的内容，一般不再作重复性规定，如果地方性法规一味地围绕上位法而附和或表态，尽是一些“不长牙齿”的口号式立法，那么久而久之就失去了地方立法的价值和效用。地方人大立法源自于当地实际需要和群众现实利益诉求，一旦人大立法脱离了当地实际需要和群众的支持与认同，不能从根本上解决老百姓生产生活中的急、难、愁、困问题，那么，这样的立法就是一堆毫无价值的废纸。地方需要立法调整的事务的具体性、特殊性和多样性，迫使地方立法机关在立法过程中，不能不作出有别于上位法的特殊规定。地方法规调整社会事务最主要的工具是对权利义务的设定，这种差异集中表现在对权利义务关系的规定上。为此，就要充分挖掘地方立法潜力、发挥地方立法作用，依法明晰地方人大立法在国家立法和国家治理中的角色定位。随着国家进入全面深化改革开放的新阶段，诸多有利于全面推进改革开放的法律规范，都是在地方立法中先行先试的，地方立法为新阶段高质量发展赋权赋能。因而地方性法规的价值在于反映当地经济社会发展的特殊性，立法效果体现在具有较强的针对性和可操作性上面。

（二）地方人大立法服务大局、面对现实的问题意识

科学立法能够防止地方人大立法问题意识不清晰等诸多困惑。当前制约地方立法质量提升的体制机制困境在于：公众和社会团体参与立法程度比较低，地方立法宜粗不宜细的体制弊端，地方立法形式主义的制度屏障，地方立法自主性不足的功能性障碍。各个地方经济社会发展的情况千差万别，上位法事实上无法为本地方提供充分的制度供给。这里所论及的地方立法自主性，主要是就《立法法》规定的属于地方性事务需要制定地方性法规的事项而言的，自主性法规纯粹是为了规范地方性事务的需要，其权限来自地方性事务的自主性。地方人大立法是直接为本地老百姓各方面利益服务的法律规范，地方人大立法不应当也没有必要重复上位法的规定。地方人大立法要坚持以人民为中心的立法理念，对于那些涉及人民生命财产安全的突发性公共事件，需要立法的必须及时做出回应，因为人民的生命健康高于一切。譬如，浙江省在全国率先发起“最多跑一次”的政府体制机制改革，2018年11月出台《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》。“最多跑一次”不仅是浙江省全面深化改革的一块“金字招牌”，而且被写入2019年的国务院《政府工作报告》。习近平在党的二十大报告中强调要“推进科学立法、民主立法、依法立法”。这里所说的“科学”指的是立法观念科学、立法方式科学，具体指立法事实的证明相较于以往旧式立法论证更加科学。地方立法机关坚持科学立法原则，能够有效防止在立法实践中出现立法问题意识不清晰等诸多问题，保证所立的地方性法规既不违背《宪法》和上位法（不逾规），又能够密切结合地方经济社会发展的实际情况（接地气），一句话科学立法的核心在于尊重和体现客观规律。

地方立法要坚持国家改革决策与地方立法决策相衔接。我国已经进入全面深化改革开放的新阶段，全面深化改革与全面推进依法治国二者是紧密相连的，推进各领域各方面改革，都要坚持依法治国，这是一个破与立辩证统一的实践过程。地方立法与地方治理原本就是一个问题的两个方面，地方立法机关在立法的时候，要坚持把国家改革决策和地方立法决策有机地结合起来，正确处理好法律规范的原则性、稳定性和前瞻性与改革开放政策的灵活性、变动性和可操作性的关系，努力做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。由于地方人大事实上承担着全面改革开放先行先试的繁重任务，因而在立法的过程中，对那些经过实践检验的、比较成熟的改革经验，尤其是那些行之有效的成功做法，要在提炼的基础上及时把它们上升为法律规范。对某些实践条件还不太成熟，还需要继续经过一段时间先行先试的立法项目，一定要按照法定程序作出必要的立法授权。绝对不允许凭长官意志随意突破法律底线，也绝对不允许盲目地以现行法律没有明文规定为由迟滞改革；对某些已经不适应改革开放要求的法律规范，要及时予以修改、修正和废止。面对当下改革发展稳定繁重而艰巨的任务，习近平强调要“更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用” ，全面深化法治领域改革，统筹推进法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系建设。我国是一个拥有十四亿多人口的单一制国家，维护国家法治统一是一个严肃的政治问题，是全面依法治国的高层次要求。全国各个地方的基层立法机关，只有始终秉持法律这条准绳、用好法治这个手段，才能保证国家法治统一。

（三）地方人大立法不得与上位法相抵触

《宪法》法律赋予地方人大一定的处理地方事务的立法权。地方既是中央一体化领导下的主体，又是一个具有相对独立利益诉求的主体，地方有绝对服从中央统一领导的义务。由于地方是一个具有相对独立利益诉求的主体，这种体现和维护当地人民利益的相对独立的诉求，有时不一定能够与中央保持绝对一致。因此，《宪法》第三条规定，“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。” 《立法法》第八十二条也规定，地方立法“需要根据本行政区域的实际情况”和“属于地方性事务需要” 制定地方性法规。这就表明《宪法》和《立法法》支持并鼓励地方发挥积极性主动性，要善于运用国家法律法规和地方法规处理地方事务。地方人大立法必须避免与上位法相抵触，这是地方立法一条不可逾越的底线。有人曾担心强调地方法规的功能价值，有可能导致架空上位法的危险，地方立法机关出于地方保护的目的也可能架空中央立法。这种担心是多余的，事实上在一些区域表现出法律适用中的“上位法依赖”倾向。其实在实践中决定“下位法”是否有可能架空“上位法”的关键因素，主要的不在地方立法机关的立法方面，而在于行政机关和司法机关在日常事务处理中，主要适用的是哪个层级的法律规范。唯有适用法律规范的部门仅仅本位主义地关注地方立法，从根本上忘却或忽视中央立法，才能说地方有可能架空中央立法之嫌。在地方立法机关存在的诸多不足之中，立法形式主义是一个根深蒂固的问题。要彻底纠正和治理地方立法中的形式主义问题，只有从转变地方立法的错误认知入手，进一步明晰“法律保留事项” “地方性事务” “不抵触”等与地方科学立法密切相关的法律概念的内涵，尤其要通过加强立法调研、拓展立法公众参与的途径，充分发挥特殊地方性法规的创新引领作用才行。

地方立法机关法律“质询权”“询问权”不能弱化。“质询”和“询问”是人大及其常委会在行使监督权的时候，经常适用的一种方式和方法。“五四宪法”规定了“质问”制度，“五四宪法”第三十六条规定，“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复”。1978年《宪法》把“质问”改为“质询”，《宪法》第二十八条规定，“全国人民代表大会代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部、各委员会提出质询。受质询的机关必须负责答复。”在1986年至1987年的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称为《地方组织法》）和《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》中提出“询问制度”概念，“询问制度”是在“质询制度”之外新创设的一项制度，作为对“质询制度”的必要补充。这即是说，《宪法》对“质询”和“询问”有原则性规定，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称为《监督法》），第六章列专章论述“询问、专题询问和质询”，对“询问”和“质询”作了规范化、程序化的规定。各地人大及其常委会在行使质询权、询问权的时候，通常都会在法律框架内出台具体的实施办法。实事求是地说，《宪法》和法律对“质询”主体和“质询”对象的规定不够完善，对“质询”的内容和答复期限的规定也是不详细的。譬如，《宪法》并没有规定全国人大对“两院一委”的质询，仅规定可以对国务院及其工作部门、委员会进行质询。《宪法》也没有赋予地方立法机关行使质询的权力，从这个角度说，由地方立法机关作为行使质询权的主体，这是存在违宪嫌疑的。

三、地方人大的立法实践

（一）地方人大立法坚持全过程人民民主制度

地方人大要把全过程人民民主落实到立法工作的各方面各环节。党的十八大以来，各级地方人大积极推进人大代表的“代表之家”“代表联络站”建设，帮助各级人大代表搭建代表密切联系群众的服务平台，提升人大代表广泛联系群众的工作能力。各级人大代表也精心履职履责，通过走访、座谈等线上线下的形式深入调查研究，找出具有普遍性、共通性且适宜在法律法规和制度政策上推动解决的问题，进而在实践中形成人大代表的议案和建议。地方立法机关把办理人大代表议案和建议的工作，与研究制定立法规划计划、起草修改法规等工作有机结合起来，把人大代表的真知灼见转化为法律制度规范及工作举措，推动解决人大代表关注、人民群众关心的重点、难点和热点问题。《立法法》第七十条规定，“全国人民代表大会常务委员会工作机构根据实际需要设立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面对法律草案和立法工作的意见。”全国人大常委会法工委依据《立法法》等法律规定，首批遴选东、中、西4个省市的单位设立基层立法联系点，由此拉开了全国基层立法联系点建设的序幕。全国人大常委会法工委陆续建立了45个立法联系点，实现31个省(区、市)全覆盖，联系点涵盖城市街道、农村县乡、企业事业单位等。全国人大常委会基层立法联系点的设立，辐射带动了地方人大立法联系点的迅速发展，形成了国家级、省级、市级三级联动的全链条工作体系。基层立法联系点制度在拓宽公众参与立法渠道、促进立法精细化方面发挥了重要作用，是推进民主立法、科学立法的创新实践，搭建了基层人民群众参与地方立法和国家立法的“直通车”。2019 年11 月习近平在上海长宁区虹桥街道考察全国人大常委会法工委基层立法联系点时提出，“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主。”自此全过程人民民主成为我国社会主义民主的新形态。人民代表大会制度是体现全过程人民民主的制度载体，当下和未来要始终如一地坚持人民代表大会制度，不断发展和完善全过程人民民主制度。全过程人民民主制度实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主制度。

发展全过程人民民主是中国式民主制度的鲜明标识。全过程人民民主是从中国的社会土壤里生长起来的中国式民主的全新样态，它始终坚持《宪法》确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇，确保国家一切权力属于人民，在人类政治文明发展史上具有标志性意义。党的二十届三中全会决定指出，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求，“必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面。”新时代地方人大更要从人民本位、立法驱动、监督落实、技术赋能四个维度出发，共同优化自身践行全过程人民民主的实践路径。在价值逻辑上，地方人大践行全过程人民民主，实现代表和认同、参与和回应、立法和善治的统一，集中反映了全过程人民民主最广泛、最真实、最管用的民主价值特征。在制度逻辑上，人民代表大会制度和基层群众自治制度，共同奠定了地方人大践行全过程人民民主的正当性基础。在行动逻辑上，地方人大践行全过程人民民主要通过具体实践将制度优势转化为行动效能，促进民意的持续性表达和基层治理效能的全面提升。地方人大作为我国基层的国家权力机关，通常是指县和乡两级人民代表大会，它们既是基层人民群众依法行使当家作主权利的制度载体，又是推动全过程人民民主在基层社会落地、生根的主体力量。党的二十届三中全会决定提出把“健全全过程人民民主制度体系”，“聚焦发展全过程人民民主”作为全面深化改革总目标的关键任务，强调要 “坚持好、完善好、运行好人民代表大会制度。”

（二）地方人大立法必须解决好法规同质化问题

要通过构建审查、评估与清理制度破解法规同质化问题。自2015年地方立法权扩容以来，设区的市在法规数量迅速增长的同时，也为地方人大“从众立法”提供了契机。不少地方人大立法在法规制度设计、法规名称和法规条文等方面，存在着较高的相似度和雷同率，不适当地造成了在法规项目、体例和条文上出现许多不必要、不合理的同质化问题。理论界和实务界往往关注较多的是，设区的市的立法对上位法的重复和抄袭问题，而较少关注设区的市立法的同质化问题。设区的市的立法同质化问题主要表现在三个方面：第一，从法规项目同质化方面看，对设区的市立法同质化的检视，有必要从法规项目着手切入。对照《立法法》规定的设区的市立法事项范围，发现在“城乡建设与管理”立法事项上，同质化项目数量位列前三位的依次是文明行为促进法规212件、市容和环境卫生管理法规172件、养犬管理法规104件。在“城乡建设与管理”“环境保护”相互交叉的立法事项上，同质化项目数量最多的是生活垃圾管理法规，共有71件。在单纯“环境保护”立法事项上，同质化项目数量最多的是大气污染防治法规，共有84件。在“历史文化保护”立法事项上，同质化项目数量最多的是历史文化名城、名镇、名村保护法规，共有37件。第二，从体例同质化方面看，超过92%的设区的市采用“总则—分则—附则”的体例安排，除海南省相关法规未分章节之外，19个省、自治区的设区的市全部采用“总则—分则—附则”的体例安排，其余7个省至少有过半数的设区的市相关法规采用这种体例安排。第三，从条文同质化方面看，设区的市的法规条文同质化问题，主要为复制型同质化、重组型同质化、等义型同质化和混合型同质化四种类型。构建立法同质化审查、评估与清理制度，是破解和解决设区的市立法同质化问题的根本之策。权衡和评价地方人大的立法能力和法规质量，不是制定的法规数量越多越好，数量过多很难保证质量上乘。维护正常的社会生产生活秩序不能单纯依赖法律规范，应当同时发挥村规民约等各种民间规范和社会规范的作用，法律规范是在诸多规范、规则不起作用的时候发挥托底作用。未来在立法理念上，要坚持少而精、小快灵的立法原则，实现从“多立法、快立法”向“慎立法、立良法”理念转变。在立法程序上，要深入贯彻全过程人民民主，使民主立法贯穿于地方立法工作的各个环节，用足用好协商民主等各种制度资源，充分发挥人大代表作为立法主体的作用。在立法技术上，要重视公共政策在社会治理中的作用，充分认识地方性法规与公共政策两者之间的关系，使地方性法规更具政策内涵。

地方人大立法要善于适用“立法变通权”。在系统阐释这个问题之前，有必要首先弄清楚法律规范的“优先适用权”原则。在地方变通法与被变通的上位法的适用上，“上位法优于下位法”的效力优先原则始终是第一位的，而“特别法优于一般法”的适用优先原则只能是第二位的。即变通法只有在不与被变通的上位法原则性内容相抵触的情况下，才可以按照“特别法优于一般法”的原则优先适用。中央授权特定地方立法机关，通过立法变通试验的方式积累经验，然后以点带面地促进相关立法制度改良，这是我国纵向治理体系的独特优势，其《宪法》基础就是充分发挥中央和地方两个积极性原则。地方立法变通及其授权机制，在地方乃至国家社会治理过程中，具有以点带面的引领和示范作用。从长远来看，全国人大常委会将继续作出诸如“海南自贸港立法”“上海浦东新区立法”类似的授权，立法变通授权机制将成为一项重要的地方立法制度安排。《立法法》应当确认地方立法机关变通性法规的法律地位，不仅从法律规范上为国家最高立法机关对地方人大变通性立法授权预留空间，而且为立法变通授权机制提供充分的《宪法》基础。有必要在下次修正《立法法》的时候，明确规定变通性法规的法律地位，为地方立法机关未来实施立法变通权铺平道路。尽管2023年修订的《立法法》，没有确立地方性法规整体性空间效力制度，但《立法法》藴含着若干“局部”“特定”的空间效力制度。描述地方立法机关立法的空间效力，应当直接适用“地方立法空间效力”概念。不少地方性法规没有把“在本行政区域内生效”，视为空间效力的一般性原则，显示地方立法对立法扩权“留有余地”的心态。

（三）地方人大要用足用活“区域协同”立法权

授权特定地方进行改革与试验性立法已成为我国重要的立法制度。根据《宪法》《立法法》的规定，全国人大及其常委会可以按照专门程序，把有关“法律保留事项”授予被授权立法主体。全国人大常委会相继授权制定浦东新区法规、海南自由贸易港法规，为授权立法制度在全国的普遍推行提供了现实参照。2023年修正的《立法法》，增设“区域协同立法”制度。《立法法》第八十三条规定，“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会根据区域协调发展的需要，可以协同制定地方性法规”“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。”近年来，京津冀区域、长三角区域、粤港澳大湾区等协同程度较高的跨区域发展地区，在地方性法规权限范围内进行区域协同立法活动。在没有被授权立法的区域内，地方立法机关最大限度地借鉴协同立法工作机制开展立法活动，在体例、原则以及部分涉及区域相互协同的内容上进行了沟通与协作，但是没有对区域协同立法进行理论建构与制度证成。说到底仍然是各地方独立制定地方性法规在本行政区域内实施，没有突破地方立法主体权限不足、区域内部核心利益分配乏力的制度瓶颈。建议全国人大及其常委会从改革试点需求出发，在授权时将部分市场统一以及其他法律相对保留事项的立法权限，无保留地授予相关区域的地方立法主体，或许“批量清单式授权”能够成为新形势下授权立法的新举措。这种批量清单式授权机制与运作模式，尽管达不到“一事一授权”“一授权一审查”的精准程度，但批量清单式授权能够保持渐进式的运行状态。地方人大要用活用足“区域协同”立法权，主动就区域协同发展一定时期的立法工作计划提交授权实施方案，同时提交包含具体授权内容的授权清单。

区域协同立法可以采取中央授权立法模式进行。“法治中国建设规划”提出要“建立健全区域协同立法工作机制，加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导”。这个“法治中国建设规划”从规范层面，回应和解决了区域协同立法的合法性问题。区域协同立法是指拥有地方立法权的地方立法机关，以现有制定地方性法规的立法权限开展的立法活动。并不是在立法体制之外，另设一个凌驾于区域内各行政区域之上新的立法主体。地方性法规功能主要体现在三个方面：一是为国家法律规范在地方的实施提供细则；二是根据立法权限对地方事务作出规范；三是根据立法权限对国家法律法规尚未涉及的事项先行立法，为国家制定相关法律提供经验。区域协同立法是地方立法领域的新事物、新的立法样态。它既没有形成为“新型立法权”，也没有在现有地方立法体系中产生效力高于一般地方立法的“区域立法权”， 绝对不是独立于中央和地方立法权之外的“第三种立法权”。跨区域合作的管理流程是影响区域协同绩效的重要因素，我国的跨区域合作管理由六个基本流程组成：合作计划、合作组织结构设置、合作驱动力、合作协调机制、合作控制机制和组织学习。各区域相关立法主体成为被授权立法主体后开展相关立法活动，必须在授权主体规定的授权立法事项范围内进行，不受职权立法权限范围的限制，其被授予的立法权限，由授权主体控制而不得滥用。

四、地方人大的立法完善

（一）地方人大依据权限立法的效力位阶

地方性法规的实施状况反映地方人大制度运行的有效程度。地方人大立法制度演变的速度最快也最为复杂，不仅立法主体范围不断扩展和更新，立法形式、事权和类型多元交叉，不同层级的地方性法规之间、不同类型的地方性法规之间、法规效力和法规适用之间关系繁复且模糊，而且导致地方性法规在立法监督方面，需要接受《宪法》、法律、行政法规、省级地方性法规和省级地方政府规章五个层次的审查，立法监督层次太多并存在一定的制度缺陷。尽管不同地域的法治原则和法治目标存在差异，但是在具体的法律实践中，面对的大多数问题大体是相似的，解决思路也是近似的、可以互相镜鉴的，这就为地方性法规的实施状况提供了可比性。法治的客观性体现在一系列治理指标上，譬如，同一个时间段某地方出现的犯罪率高低，就是分析各个具体地方总体治理状况的重要指标。执行法规说到底是为了精准执行上位法，权限来自对上位法的执行权限。以地方立法实践对标地方立法能力，就会发现省级人大及其常委会需要着力提升对设区的市立法审查和指导能力；设区的市薄弱的立法信息公开能力，事实上限制了对立法需求的识别能力和立法计划执行能力的判断；地方性法规文本同质化程度较高的状况，表明法规的地方特色反馈能力较弱。要想有效推进地方人大立法能力现代化，就必须遵循渐进、分解式原则，重点培养设区的市的立法信息公开能力、规范立法计划的执行能力以及加强立法借鉴吸收能力。

不同层级、不同类型的地方性法规的效力等级也是不一样的。一般地方性法规的立法权来源于《宪法》和《地方组织法》的规定，属于地方人大及其常委会职权立法范围，限定在《立法法》第八十二条规定的立法事权范围内制定地方性法规。一般地方性法规分为省级地方性法规、设区的市地方性法规、较大的市地方性法规。根据立法事权及其与上位法的关系的不同，一般地方性法规有实施性立法、自主性立法和先行性立法三种立法形式。这里所论及的“先行性立法”，主要是针对《立法法》第十二条规定的国家尚未制定法律抑或行政法规的其他事项，地方立法机关可以根据本地方的具体情况和实际需要，先行制定地方性法规。《立法法》既没有规定不同类型的地方性法规之间的效力位阶，也没有关于地方性法规效力位阶的一般原则性规定。遵循我国单一制原则和民主集中制原则，地方性法规效力位阶的划分，当下比较有代表性的划分标准，有权力等级性、事项包容性和权力同质性三种。这些划分标准多把法规制定主体地位的高低，作为衡量效力位阶高低的基本标准。因法规制定机关、权力来源、制定程序、监督机制不同，其法规效力等级也是不一样的。需要指出的是确立法规的效力等级关系，只是为了解决它们之间的冲突。一旦出现下位法与上位法相冲突，那么下位法便告无效，应当由法定的有立法监督权的机关予以改变或撤销。

（二）地方人大立法修补法律漏洞的功能和职责

法律漏洞是指法律规范未对某项应予调整的社会生活事实提供可适用的具体规则。当法律规范在适用于地方性事务时发现其存在的法律漏洞，地方立法机关应当在后续立法时，及时结合当地实际情况进行补充式立法，以构建适应地方经济社会发展需要的完善的法规体系。当地人民法院和法官也应当运用法律解释的方法填补法律漏洞，在法秩序框架内创设相应的具体规则，以补充和满足审判实践的需要。法律漏洞的发现与确认，是地方立法机关进行漏洞填补的前提条件。法律漏洞的认定主要遵循两个步骤：一是对于某项特定的社会生活事实，制定法中不存在具体的法律适用规则，抑或相应规则存在冲突；二是以立法目的和意图为依据，这种具体规则的缺失或冲突违反了立法计划。填补法律漏洞的工作属于广义法律解释，包括狭义的法律解释和漏洞填补，其区分标准在于解释结论是否处于制定法可能的文义范畴内。对于法律漏洞的具体填补，应当以法律规范的目的、价值和原则为依据和指引。法律漏洞填补的主要方法分为两类：第一类包括类推适用、目的性扩张和目的性限缩等，其共同点在于对制定法规则进行转接、修补后适用于待调整的社会生活事实；第二类包括依习惯填补、依比较法填补、依法理填补等，其共同点是在法律体系内部缺少可供借鉴的制定法规则的情况下，借助制定法规则外的相关素材填补漏洞。地方性法规质量的优劣和制定程序是否存在立法漏洞，通常都是通过具体的立法评价活动实现的，法规质量评价的目的决定了评价方案的构建。

习惯法作为一种内生型社会治理规范对法律漏洞的修补具有重要价值。包括习惯法在内的所有社会规范统称为“民间规范”。民间规范与地方立法的良性互动，有助于在现代法治框架下实现民间规范的重新定位与自我改造，提升民间规范的规范化水平。民间规范与地方立法在创制主体、制定程序、调整方式、规范效果等方面的差异，使它们分别构成了各自独立的自创性系统，两者又统一于行为规范之范畴内并彼此对应，使得两者的良性互动存在着主体上的可能。在国家治理体系和治理能力现代化背景下，发挥民间规范在社会治理中的积极作用，有利于推动民间规范与国家立法在社会治理领域互构，进而从规范层面回应社会治理转型的现实需求。党的十八届四中全会《决定》提出，要支持各类社会主体自我约束、自我管理，“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。民间规范中的习惯法的形成机制，把习惯法视为地方文化传统、社会实践和权力关系的产物，探讨习惯法在特定文化语境中的生成、发展和合法化过程，有益于通过价值观念和伦理规范塑造人们的行为准则，并在重复性的公共仪式活动中，将其逐渐演变为有约束力的行为规则，最终在共同体文化认同的基础上将习惯法嵌入集体记忆。习惯法的合法性来源于人们共同体的文化积淀，权威性来自于共同体成员的文化认同。譬如，笔者实地考察过的广西金秀下古陈村的石牌头人属于传统型权威主体，其在乡土社会纠纷解决过程中能对习惯法规则进行灵活变通，从而不断创造出与地方法规相接近的新的习惯法规则。习惯法在社区成员的互动博弈中形成，在社会互动中不断吸纳新的元素，以适应共同体内部的文化转型和需求，并且会随着社会发展而不断地变迁升华。习惯法作用机制的具体作用方式，通常潜移默化地与某些地方惯例、乡规民约、地方法规连在一起，主要包括基于文化冲突的解决、基于文化传统的资源分配习惯、基于文化嵌入多元规则的互动等。因而法律文化视角下的习惯法作用的焦点是当下的法治实践，地方立法机关阐释习惯法执行和遵守的文化机制，有益于通过习惯法来修复乃至达到填补法律漏洞的目的。

（三）地方人大立法活动的质量评估及评判标准

地方立法质量评价对促进立法质量提升具有重要的功效价值。高质量发展是即将开始实施的“十五五”规划期间乃至更长时期我国经济社会发展的主题，也是对地方立法质量提出的总要求。这里所论及的高质量发展，就是要不断推进科学立法、民主立法、依法立法，切实提高地方人大立法工作质量和效率，以高质量立法引领、推动、规范、保障经济社会高质量发展。什么样的地方立法才算得上是高质量立法？理论界与实务界已达成了概念上的共识，就是能够体现良法善治价值支撑的地方性法规。我国立法体制改革总的趋势是立法权逐步下放，市级立法权从无到有经历过几次重大调整：1982年赋予省会市和国务院批准的较大的市拟订地方性法规的权力；2000年《立法法》确认给较大的市完整的地方立法权；2015年再次修正《立法法》，赋予全国所有设区的市立法权。经过40多年城市立法的改革实践，我国不仅掌握了地方立法的一般规律，而且积累了一些地方高质量立法的经验。地方立法一个最突出的特点和亮点，就是在富有地方特色、有效管用上有显著的突破。地方立法既要实施、衔接上位法，解决好上位法通达基层“最后一公里”的问题，又要注重解决本地方社会治理中的现实问题。需要结合本地实际做好核心制度设计，把上位法规定进一步细化、具体化、程序化。一些地方立法机关经过不断探索，形成了诸如“小切口”立法等较为成熟的工作机制。立法程序是立法活动有效运行的保障，完善的立法程序既能够保证立法者平等行使权利，又能保证立法有章可循、有效议决。

地方立法质量是一个越来越受到人们普遍关注的焦点问题。高质量的立法离不开对立法质量标准的科学理解和把握，离不开对立法质量的综合评估。立法质量评估的结果是否可靠可信，取决于评估方对表征特定时间点法治状况的各种治理数据的“获取能力”。立法质量评估机构对法治状态的获取能力，是立法质量评估工作必须具备的基础性条件。设计、获取、处理和认识立法质量数据本身，就是对评估主体评估能力的一个客观评价。立法质量评估的核心，应当聚焦某个重要时间点上已经完成立法工作的地方法规，一定控制范围的地方立法“完成时”的截面，就是地方法规质量评估的恰当样本。不少地方立法机关已经出台具体的立法评估办法，如《安徽省人大常委会立法后评估办法》《南京市人大常委会立法后评估办法》《宁波市政府规章立法后评估办法》等。这些“评估办法”设定的评估指标体系，基本涵盖了立法必要性、可行性、价值合理性、合法性（法治统一性）、内外协调性、特色性、可操作性（可执行性）、立法技术、实施的效益性、成本性、科学性、民主性等内容。通过对这些高质量立法实践所积累经验的科学总结，可以为全国其他地方立法提供有益的借鉴。